Schaken op drie borden: werken aan kwaliteit van subsidie –en inkooprelaties

 

Jan Tilburgs

 

Welke veranderingen ondergaat de relatie tussen een gemeente en een maatschappelijke organisatie als ze de overstap van subsidiëren naar inkopen maken? Is hierbij ook een rol voor de zelfverantwoordelijke burger weggelegd? En wie is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de subsidie- of inkooprelatie? Wat is dat eigenlijk, kwaliteit binnen een subsidie- of inkooprelatie?

 

Dit is een greep uit de vragen die ik in mijn adviespraktijk rond de invoering van beleidsgestuurde contractfinanciering tussen opdrachtgevende overheden en opdrachtnemende maatschappelijke organisaties tegenkom. In dit artikel wil ik aan de hand van de systematiek van beleidsgestuurde contractfinanciering1, en tegen het licht van een aantal meningen van anderen, mijn visie neerzetten in antwoord op de vraag hoe met deze dilemma’s om te gaan.

 

Visie: de peiler voor kwaliteit
In veel gemeenten speelt de discussie over de vraag: ‘blijven we de uitvoering van welzijnstaken financieren binnen een subsidiestelsel, of is het beter om ook binnen de taken op het gebied van maatschappelijke ontwikkeling de overgang te maken naar een privaatrechtelijke inkooprelatie?’ De komst van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) versterkt deze discussie. In het kader van de Wet Voorziening Gehandicapten zijn gemeenten al gewend om producten in te kopen. Het opgaan van de Wet Voorziening Gehandicapten en o.a. de Welzijnswet in de WMO leidt ertoe dat er vaak een gemengd financieringsstelsel ontstaat: enerzijds financiering via al dan niet gemoderniseerde subsidierelaties en anderzijds inkopen via verschillende vormen van aanbesteden. De komst van de nieuwe gemeenteraden in mei 2006 zal ongetwijfeld in menige gemeente weer olie op het vuur van deze discussie gooien. Hierbij zullen argumenten van verzakelijking, doelgerichtheid, meetbare prestaties, et cetera, weer volop de revue passeren. De discussie wordt mijns inziens soms ook gevoed door gevoelens van politieke onmacht in die situaties waar maatschappelijke ondernemingen er niet in slagen om duidelijk te maken welke bijdrage zij leveren aan het oplossen van maatschappelijke problemen. Niet ten onrechte stellen deze maatschappelijke ondernemingen daarentegen dat het voor hen onduidelijk is welke maatschappelijke problemen opdrachtgevende gemeenten nu echt willen oplossen. Vaak zie ik dat gemeenten de oplossing zoeken in het maken van afspraken over de te realiseren productie. De Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) stelt in dit verband: ‘De keuze voor meer aandacht voor resultaten is op zichzelf te prijzen. Maar er ontstaan problemen op het moment dat het uitsluitend gaat over meetbare prestaties, terwijl de inhoudelijke kaders worden veronachtzaamd

 

Ik sluit mij bij deze uitspraak aan. Naar mijn mening vormen juist de inhoudelijke kaders de peiler voor de gewenste kwaliteit van de dienstverlening. Het geleverde product is in mijn ogen slechts het middel om die maatschappelijke doelen te bereiken.

 

Subsidie en inkoop
Traditioneel subsidieerden gemeenten vooral op basis van kosten. De instelling ontving subsidie voor de werkelijke kosten voor personeel, huisvesting, organisatie en activiteiten, onder aftrek van de baten. De instelling was eigenlijk volledig afhankelijk van één subsidiënt, die ook bepaalde hoe groot het vermogen mocht zijn en welke reserves er gevormd mochten worden. Na de invoering van lump-sum regelingen en budgetsubsidies, is er nu steeds meer sprake van een omslag naar prestatiesubsidies of activiteitensubsidies. Financiering op kostengrondslag is steeds meer de uitzondering aan het worden. Instellingen worden in toenemende mate maatschappelijke ondernemingen, die op basis van een dienstencatalogus met een prijs per dienst, hun werkzaamheden aanbieden aan vragende gemeenten. Ook heeft schaalvergroting haar intrede gedaan en zijn steeds meer lokale aanbieders opgegaan in regionale aanbieders. De band met de gemeenten is wel blijven bestaan. Het hoofdpakket van werkzaamheden wordt meestal nog steeds in dezelfde gemeenten uitgevoerd, binnen vaste subsidierelaties. Steeds vaker worden meerjarige subsidieovereenkomsten aangegaan. Leidraad voor deze meerjarige overeenkomsten vormen door de raad vastgestelde gewenste maatschappelijke effecten. Het college zet dit om in operationele doelen en de ambtelijke organisatie heeft de taak op grond hiervan resultaatafspraken te maken met de maatschappelijke ondernemingen3. Dit proces blijft plaatsvinden binnen de Algemene wet bestuursrecht, en dat biedt zowel gemeenten als maatschappelijke ondernemingen een helder juridisch kader.

 

Bij het inkopen van maatschappelijke diensten vindt er eigenlijk een vergelijkbaar proces plaats als bij subsidiëren met resultaatafspraken. Ook bij inkoop stelt de raad de gewenste maatschappelijke effecten vast. Het college concretiseert deze beoogde effecten en benoemt de bijbehorende operationele doelen. Vervolgens zet de ambtelijke organisatie deze om in een bestek, waarin beoogde maatschappelijke effecten en de operationele doelen gekoppeld worden aan gewenste resultaten en prestaties. Als de gemeente het werk vervolgens op basis van een privaatrechtelijk contract één op één wegzet bij een maatschappelijke onderneming, lijkt inkopen erg veel op subsidiëren met resultaatafspraken. Kiest de gemeente voor een aanbestedingsprocedure met meerdere aanbieders, dan ontstaat de mogelijkheid om te opteren voor de beste prijs kwaliteit - verhouding. Essentiële vraag is dan: wat wil men laten domineren, de prijs of de kwaliteit? En wat versta je onder kwaliteit? Vaak bekruipt mij echter het gevoel dat de gemeenten meer inzetten op de vorm, dan dat zij in dit proces daadwerkelijk essentiële afwegingen maakt.

 

Zowel in gemeenteland als in de welzijnspolder ervaar ik veel weerstanden bij de vernieuwing in de financiering van maatschappelijke organisaties.

 

De maatschappelijke organisatie als concurrerende opdrachtnemer
Jan Christiaan, adviseur bij Spectrum, stelt: ‘De geschiedenis van lokaal sociaal beleid laat in veel gemeenten zien dat er door de jaren heen een grote vervlechting tussen gemeente en instelling is gegroeid. Een vervlechting die in zijn oorsprong een uitdrukking is van maatschappelijke verhoudingen: een publieke waardering van overheidszijde voor het particulier initiatief. Deze waardering heeft zich over een reeks van jaren ontwikkeld tot een grote overheidsbemoeienis met uitvoerende instellingen. Dat kan niet zonder schade plotsklaps en eenzijdig met een verordening worden afgeschaft of ontkend’4 . Christiaan schetst daarbij ook het beeld dat instellingen die voortkomen uit traditionele subsidierelaties zich nog niet om hebben kunnen vormen tot maatschappelijke ondernemingen. Hij verwacht dat ze het onderspit zullen gaan delven als ze moeten concurreren met grotere maatschappelijke ondernemingen die onder marktwerking al veel langer een grotere vrijheid gehad hebben in hun bedrijfsvoering. De ‘traditionelen’ hebben nog nauwelijks kunnen investeren in het ontwikkelen van nieuwe producten, of het verwerven van nieuwe opdrachten en opdrachtgevers. Hij pleit er daarom voor dat gemeenten de tijd geven aan maatschappelijke ondernemingen, zodat ‘de instelling los kan komen van de gemeente, en de tijd en medewerking krijgt om de benodigde ontvlechting en zelfstandigheid te realiseren, integrale kostprijzen te ontwikkelen met bestanddelen die productontwikkeling en opdrachtverwerving mogelijk maken. Zodat zij uiteindelijk beter kan concurreren met andere instellingen of met concurrenten als zorgaanbieders en woningcorporaties.’

 

In mijn adviespraktijk ervaar ik bij gemeenten wel degelijk een bereidheid om de ‘traditionelen’ deze tijd en ruimte te gunnen wanneer dit nodig mocht zijn, maar dan wel wanneer er sprake is van tevredenheid over de bijdrage van deze instellingen aan het lokaal sociaal beleid. Daar waar echter al langere tijd sprake is van onvrede over deze bijdrage, misschien alleen omdat de instelling deze niet goed zichtbaar kan maken, ontbreekt vaak de gemeentelijke wil om deze ruimte te bieden. In het gunstigste geval stimuleert de gemeente de instelling om op te gaan in een grotere regionale aanbieder, in de hoop dat daarmee de professionaliteit toe zal nemen. Of zij gaat, in een zoektocht naar een nieuwe start zonder de ballast uit het verleden, over tot een koude sanering zo gauw de mogelijkheid zich daartoe aandient, bijvoorbeeld wanneer de organisatie in financiële problemen raakt.

 

De vraag in hoeverre maatschappelijke organisaties nog onvoldoende zijn toegerust om hun rol als opdrachtnemer te spelen, is in dit verband ook van belang. De bevindingen van een onderzoek op kleine schaal uit 20015, waarin twaalf maatschappelijke organisaties werden onderzocht op de mate waarin zij resultaatgericht werken, toonden aan dat ongeveer een derde van de onderzochte maatschappelijke organisaties daar nog in achter liep, waar ongeveer een zesde zich kon meten met de ideale maatschappelijke onderneming. Maar ik denk dat er sinds die tijd veel ten gunste veranderd is. Er zijn sindsdien veel initiatieven genomen. En ook onze eigen cursus ‘Maatschappelijk ondernemen op eigen kracht’ waarin ik vele directeuren van maatschappelijke organisaties mocht begroeten, liet een ander beeld bij mij na.

 

Mijn pleidooi is er dan ook niet een van terughoudendheid. Ik geloof dat wanneer je innovatie binnen de welzijnspolder wilt stimuleren, je gebruik moet maken van de dominante succesfactoren voor innovatie: minder regels, meer durf, echt denken vanuit de gebruiker, elkaars praktijkvoorbeelden overnemen6. Als ik dit vertaal naar de welzijnspolder wordt dit: zorg voor minder beperkende regels voor maatschappelijke ondernemingen; beperk je niet tot het bekende, maar zoek de horizon op en durf die elke keer weer te verleggen; zet de gebruiker centraal als je maatschappelijke effecten benoemt en deze operationaliseert in concrete doelen en prestatieafspraken; zoek zowel binnen de eigen sector als daarbuiten naar goede praktijkvoorbeelden en benut die voor de eigen lokale situatie.

 

Hand in de gemeentelijke boezem
De gemeentelijke aarzelingen om vorm te geven aan nieuwe, meer resultaatgerichte financieringsrelaties worden vaak gevoed door de ervaring dat het helemaal niet zo gemakkelijk is om aan te geven wat de gemeente nu precies van maatschappelijke ondernemingen verwacht. Het schrijven van een bestek voor een concreet tastbaar product met duidelijke technische specificaties is voor de meeste gemeenten inmiddels één van de kernvaardigheden geworden. Hoe anders ligt dit bij opdrachten die worden uitgegeven op het terrein van het lokaal sociaal beleid? Het is niet voor niets dat veel van de net gestarte lokale rekenkamers onderzoek uitvoeren naar het eigen subsidiebeleid. In al deze onderzoeken komt een aantal vergelijkbare kanttekeningen boven tafel, waaruit mag worden afgeleid dat men ook in gemeenteland nog lang niet klaar is om ook op een hoog kwalitatief niveau het subsidiebeleid tot uitvoering te brengen. Zo wees recent onderzoek van de lokale rekenkamer in Apeldoorn in dit verband uit: ‘De bruikbaarheid van de gescheiden beleidsnotities ten behoeve van subsidieverstrekking varieert, omdat zij soms wel en soms geen SMART geformuleerde doelen bevatten. Gemaakte prestatieafspraken zijn soms weliswaar SMART geformuleerd, het zijn echter voornamelijk kwantitatief geformuleerde prestatieafspraken, waarvan alle respondenten aangeven dat zij niet de essentie van de activiteiten weergeven. Het merendeel van de raadsleden vindt dat de gemeenteraad zich niet moet beperken tot het benoemen van effecten en dat zij ook de output van de budgetgesubsidieerde activiteiten moeten vaststellen. Dit staat op gespannen voet met de wens om vooral op hoofdlijnen te willen sturen.’7

 

Mijn inziens speelt een drietal factoren een rol bij een succesvolle overstap van subsidiëren naar het inkopen van maatschappelijke diensten. Net als bij subsidiëren moet bij inkoop sprake zijn van effectiviteit, rechtmatigheid en tijdigheid. De gemeente Utrecht werkte deze succesfactoren, hier voor subsidie, als volgt uit:

 

‘Effectiviteit: de inzet van subsidies levert een belangrijke bijdrage aan het realiseren van beleidsdoelstellingen van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (afgeleid uit het collegeprogramma). De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling is in staat om hierin te sturen en kan verantwoording afleggen over het bereikte resultaat.

 

Rechtmatigheid: de subsidies binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling worden volledig volgens de kaders van de relevante wet- en regelgeving, waaronder de gemeentelijke subsidieverordening, verleend en vastgesteld.

 

Tijdigheid: de aangegeven termijnen die gelden in de wet- en regelgeving worden bewaakt en gerealiseerd.

 

Gemeenten die overwegen de stap te maken om voor de uitvoering van maatschappelijke diensten de meer traditionele subsidierelaties te verlaten voor een inkooprelatie, zullen zich rekenschap moeten geven van de mate waarin deze factoren zijn verankerd binnen de gemeente. Zijn ze niet of onvoldoende verankerd, dan zal de overstap een mistig proces zijn, waarbij de vuurtorens voor het bepalen van de richting ontbreken.

 

De factor tijdigheid oogt als een simpel gegeven. Mijn adviespraktijk leert echter dat er veel gemeenten zijn die het niet zo nauw nemen met die tijdigheid, vooral niet als het om hun eigen termijnen gaat. Wel verwachten zij dat de maatschappelijke organisaties zich aan de voorgeschreven termijnen houden en op tijd informatie aanleveren. De gemeenten kunnen veel wrevel die als gevolg hiervan ontstaat binnen de subsidierelaties wegnemen wanneer zij zich meer gelegen laten liggen aan hun eigen verplichting van tijdigheid. Dat opdrachtnemende maatschappelijke organisaties hier aandacht voor vragen is in mijn ogen dan ook niet meer dan terecht.

 

De factor rechtmatigheid staat momenteel volop in de belangstelling nu de eisen met betrekking tot de jaarrekening van gemeenten zijn aangescherpt. Deze aanscherping zal ongetwijfeld hier en daar gespannen situaties met zich meebrengen, omdat er nog al eens onduidelijkheid bestaat over wat er nu precies is afgesproken. Ik verwacht dat de aanscherping wel zal leiden tot meer duidelijkheid over de te leveren prestaties in de beschikkingen subsidieverlening of in het inkoopcontract. Maar ik betwijfel of aanscherping ook meer informatie zal opleveren over de mate waarin bijgedragen wordt aan de beoogde maatschappelijke effecten: de factor effectiviteit. Mijns inziens ligt hier de grootste uitdaging voor gemeenten. Zijn zij in staat om helder te verwoorden wat zij precies van maatschappelijke ondernemingen verwachten?

 

Gemeente: weet wat je wilt en regisseer
Het is de kern van de kwaliteitsverantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van subsidierelaties: weet waar je horizon ligt en formuleer de trektocht waarlangs die bereikt moet worden. Wees met andere woorden duidelijk in je beleid.

 

‘Beleid is het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen’9 . In dit streven zijn grofweg vier fasen te onderscheiden: de beleidsontwikkeling, de beleidsbepaling, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie.10 Beleidsontwikkeling start met een probleemstelling die, als het goed is, wordt aangegeven door het college of de raad. De probleemstelling bevat die onderwerpen waarvan de raad of het college vindt dat de huidige maatschappelijke werkelijkheid niet aansluit bij de norm hiervoor. De WRR11 pleit ervoor dat de politiek dit normatieve debat ook daadwerkelijk voert. Zij signaleert dat er in de politieke sturing van de maatschappelijke dienstverlening een overmatige aandacht is gekomen voor het beheren en beheersen, en dat de normatieve en ideologische aspecten hierbij ondergesneeuwd raken. De fase van beleidsontwikkeling vind ik ook bij uitstek de fase die zich leent om zowel dienstverleners, die met hun ‘poten in de dagelijkse modder’ staan, als gebruikers, die zelf met het maatschappelijke probleem kampen, via interactieve beleidsvorming te betrekken. Het geeft mijn inziens de meeste garantie dat het beleid uiteindelijk ook uitvoerbaar is.

 

In de fase van de beleidsbepaling is het in ons politieke bestel uiteindelijk de politiek die uitmaakt wat de beoogde maatschappelijke effecten zijn. In het duale stelsel is er discussie of de politiek ook moet bepalen wat de beoogde resultaten zijn. In de gemeente Apeldoorn heeft men het zelfs over beleidsbepaling op outputniveau. Output zie ik hierbij als het product en het aantal producten dat ingezet wordt. Terwijl outcome juist aangeeft welke resultaten en effecten bereikt dienen te worden. Concentratie van de raad op outcome lijkt mij derhalve beter dan zo’n grote nadruk op de output van maatschappelijke organisaties.

 

Voor de beleidsuitvoering zijn de gewenste resultaten en de effecten leidend.12 Als blijkt dat deze niet duidelijk genoeg geformuleerd zijn komt er een kink in de kabel. Heel veel beleidsnotities blinken uit ‘in mooie verhalen, vol met intenties en voorgestelde acties waarvan onduidelijk is waarom ze in die specifieke situatie wel zouden werken.’ Beleidsnotities dienen dan ook duidelijk aan te geven wat precies de doelen zijn, welke gewenste resultaten en effecten men beoogt, en welke streefnormen men daarbij heeft. De notities kunnen dan via een doelenboom uitmonden in een opdracht aan een maatschappelijke organisatie (of dat nu binnen een subsidieverhouding of een inkooprelatie is).

 

Voorbeelden van dergelijke doelenbomen zijn weergegeven in figuur 1, 2 en 3.

 

Figuur 1: Elementen van de doelenboom

De gemeente ‘Zorgstad’ beschouwt het als een van haar taken om opvang te bieden aan burgers die om wat voor reden dan ook de thuissituatie hebben verlaten. Denk hierbij aan dak- en thuislozen, mishandelde vrouwen of mensen in een psychische crisis. De gemeente Zorgstad heeft hiertoe een beleidsproduct ‘maatschappelijke opvang’ benoemd. In figuur 2 zijn (met eerst weer de definitie) invoer, activiteiten, resultaten en effecten beschreven voor dit beleidsproduct.

 

Figuur 2: Beleidsproduct Maatschappelijke Opvang

 

Figuur 3: doelenboom voor het programma Monumenten

 

Deze drie doelenbomen hebben met elkaar gemeen dat er een relatie te leggen is tussen de maatschappelijke effecten die men wil bereiken, de resultaten waaruit men afleidt dat deze maatschappelijke effecten ook daadwerkelijk gehaald worden en de producten die nodig zijn om resultaten en effecten te realiseren. Geen van deze doelenbomen zijn nog SMART geformuleerd, maar ze bieden hiertoe wel de mogelijkheid. Je kunt bijvoorbeeld streefcijfers benoemen voor het aantal mensen dat binnen een bepaalde periode geen behoefte meer heeft aan maatschappelijke opvang. Lastiger wordt het om vast te stellen wat nu precies de bijdrage van de maatschappelijke opvang is geweest om het maatschappelijke effect te realiseren. Veelal zijn er meerdere actoren op één terrein aanwezig. Hier ligt volgens mij een kerntaak voor de beleidsambtenaar: het als regisseur, via subsidieverlening of inkoop, aansturen van meerdere maatschappelijke organisaties om het gewenste effect te bereiken. Dit vereist ook inhoudelijke kennis bij de beleidsambtenaar. Waar die inhoudelijke kennis ontbreekt, verwordt de subsidierelatie tot een cijfermatige afspraak, waarin rekenmeesters vooral gefocust zijn op de geleverde prestaties. Naast de vraag of de prestaties wel in voldoende aantallen en tegen de juiste prijs geleverd zijn, moet de nadruk daarnaast vooral liggen op de vraag of de beoogde resultaten en effecten wel gerealiseerd worden. Ook al betekent dit nu vaak nog een confrontatie met de omissies in de eigen aansturing omdat men nog niet in staat is om de gewenste resultaten en effecten te concretiseren. Ik deel dan ook de volgende opvatting. ‘Ambtenaren moeten voldoende toegerust zijn om resultaten en effecten te formuleren, om tijdens de uitvoering voldoende afstand te houden (behalve regelmatig te volgen of de afgesproken productie op koers ligt en al dan niet te concluderen dat maatschappelijke omstandigheden nopen tot een wijziging) en om de gecalculeerde prijzen op hun waarde te beoordelen’.

 

Opdrachten voor bestuurders
Ook voor bestuurders ligt er een aantal belangrijke opdrachten. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling heeft opdrachten voor bestuurders geformuleerd. In dit kader vind ik de volgende punten belang:

1. Dereguleren. Het afschaffen van regels moet constant aan de orde zijn.
2. Prioriteren. De overheid maakt samen met burgers en maatschappelijke organisaties keuzes voor beleidsprioriteiten. Er worden beleidsagenda’s opgesteld waarin duidelijk staat wie waarvoor verantwoordelijk is.
3. Rivaliteit. Richt de publieke sector zo in dat maatschappelijke ondernemingen zich van elkaar onderscheiden en in onderlinge competitie ernaar streven om uit te blinken in de kwaliteit voor burgers.
4. Handelingsruimte. Geef ruimte aan burgers en maatschappelijke organisaties, publieke instellingen en professionals om hun eigen passende arrangementen te treffen. Stapel als overheid niet sturingsinstrument op sturingsinstrument, maar beperk je tot de kaders op hoofdlijnen.
5. Gedifferentieerde verantwoording. De overheid moet de verantwoording zo inrichten dat maatschappelijke ondernemingen en professionals zich naar de overheid verantwoorden op hoofdlijnen. Daarnaast verantwoorden instellingen en professionals zich horizontaal aan burgers en andere instellingen.

 

Het zal niet eenvoudig zijn om deze opdrachten ook daadwerkelijk in de praktijk te brengen. Het vraagt om politieke moed, en om een consistente aanpak op alle niveaus van het bestuur. Mijn adviespraktijk leert dat deze politieke moed zo rond de verkiezingstijd aardig begint te slinken, maar na de collegevorming weer behoorlijk toeneemt. Ik verwacht tot de zomer van 2006 dus eb, en daarna zal het wel weer vloed worden.

 

De ideale maatschappelijke organisatie
De overgang van subsidierelatie op basis van een exploitatiesubsidie naar een resultaatgerichte subsidie- of inkooprelatie vereist ook inspanningen van maatschappelijke organisaties.18 In 2001 formuleerden Henriëtte van Bussel e.a.19 al een ideale situatie voor de resultaatgerichtheid van maatschappelijke ondernemingen. Zij koppelen deze resultaatgerichtheid aan de doelenboom uit figuur 1. Zij gaan er vanuit dat maatschappelijke ondernemingen in de toekomst afgerekend worden op het resultaat dat ze weten te bereiken.

 

Van Bussel e.a kijken vanuit een twaalftal gezichtpunten naar de ideale maatschappelijke organisatie, te weten: methodieken, activiteiten, relatie met de subsidiegever, relatie met de klanten, cultuur, managementstijl, personeelsbeleid, benchmark, financiële systemen, evaluatiesystematiek, gegevensverzameling, structuur van de organisatie. Ik wil een paar essentiële aspecten nader belichten.

 

Bij methodieken denken Van Bussel e.a. niet zo zeer aan inhoudelijke methodieken om het werk uit te voeren, maar aan meer bedrijfskundige instrumenten, zoals een jaarplan en jaarverantwoording, beide opgesteld in de vorm van een doelenboom - analyse als in figuur 1, en systemen voor projectmatig werken. Zij vinden het wenselijk dat alle medewerkers die werkzaam zijn in het primaire proces over deze methodieken beschikken en ze ook kunnen toepassen. Dit vereist mijn inziens een flinke omslag in cultuur van maatschappelijke organisaties, waar ruimte voor de individuele uitvoerder hoog in het vaandel staat. Het is echter de kern van professionalisering dat die ruimte gekaderd wordt door professionele standaards voor werkwijzen en bedrijfsprocessen, zodat kwaliteitsbeoordeling plaats kan vinden. De klant heeft hier baat bij en alleen al daarom is het nodig deze stappen te zetten.

 

In de ideale situatie eist volgens Van Bussel e.a. de subsidiegever van de maatschappelijke onderneming dat deze duidelijk gedefinieerde en meetbare resultaten laat zien, en het verband weet te leggen tussen de resultaten en de door de gemeente vastgestelde doelen en gewenste maatschappelijke effecten. De gemeente voert vervolgens evaluatieonderzoek uit, waarna de maatschappelijke organisatie wordt afgerekend op het bereikte resultaat. In het voorbeeld van figuur 1 gaat het dan om de vraag of de vijftien jongeren die hebben deelgenomen aan de opleiding, deze ook hebben afgerond met het behalen van een diploma.

 

Als grondslag voor afrekening vind ik ‘het behalen van een diploma’ discutabel. Het kan ertoe leiden dat de organisatie alleen die jongeren tot de opleiding toelaat waarvan ze verwacht dat ze ook daadwerkelijk het diploma behalen. Het is maar de vraag of dit ook de groep is die je als gemeente wilt bereiken.

 

Vandaar dat ik meestal adviseer om niet af te rekenen op resultaat, maar op geleverde prestaties. De behaalde resultaten moeten wel in beeld worden gebracht en kunnen gebruikt worden om te bezien of met die resultaten het beoogde maatschappelijke effect dichterbij gekomen is. Wanneer de resultaten niet bevredigend zijn, is dit aanleiding voor de gemeente om zich te beraden op de vraag of zij dit product nog langer wil afnemen in de volgende jaren. Het kan dan bijvoorbeeld zijn dat het product niet voldoende bijdraagt aan het oplossen van het maatschappelijke probleem, of dat de kwaliteit van de uitvoering van het product onvoldoende is.

 

In de ideale situatie wordt naar de mening van Van Bussel e.a. gebruikgemaakt van informatie en signalen van de klant. Ook de stichting Rekenschap heeft ideeën over de rol en de positie van gebruikers bij subsidierelaties.20 Zij stelt: ‘Neem nadrukkelijk het oordeel, de waardering van gebruikers, patiënten, cliënten op in het rijtje prestatie-indicatoren. In de publieke sector ontbreekt de tucht van de markt, daarom moet er in de publieke sector een andere manier gezocht worden om het oordeel van gebruikers mee te wegen.’ Ik deel de ideeën van de stichting Rekenschap. Daarnaast moeten maatschappelijke ondernemingen mijns inziens niet alleen informatie halen bij de klant, maar ook brengen. Klanten moeten regelmatig geïnformeerd worden over de activiteiten en over de beoogde en de behaalde resultaten, zodat zij als volwaardige tegenspelers van de maatschappelijke organisatie kunnen functioneren.

 

Een laatste aspect dat ik wil belichten uit het artikel van Van Bussel e.a., is de aandacht die in de ideale situatie besteed moet worden aan gegevensverzameling. Nu roept dit al snel het beeld op van de gezondheidszorg waar men roept om ‘meer handen aan het bed’ en een minder grote hoeveelheid verstikkende informatiegegevens en -handelingen. Verzameling van gegevens is wel degelijk van belang, als er vervolgens tenminste goed naar de gegevens wordt gekeken. Elf van de twaalf instellingen in het onderzoek van Van Bussel verzamelen gegevens over hun resultaten. Maar levert dit ook werkelijk informatie op? De cijferpagina’s in de jaarverslagen nemen hand over hand toe, maar de interpretatie van gegevens ontbreekt nog in veel gevallen. Een resultaatgerichte maatschappelijke onderneming zal volgens mij aandacht moeten besteden aan het interpreteren van gegevens, zodat het jaarverslag wat dat betreft niet verwordt tot een zoekplaatje voor ambtenaren en politici.

 

Drie spelers aan de bal
Het zal duidelijk zijn dat ontwikkeling van subsidierelaties niet iets is wat alleen door de gemeente getrokken kan worden of alleen door de maatschappelijke organisatie. Beide partijen zullen daarin samen op moeten trekken. Hier ligt echter het gevaar van het een-tweetje. De burger en meer in het bijzonder de gebruiker heeft ook een rol. Meer dan in het verleden zullen gemeente en maatschappelijke organisatie daarbij oog moeten hebben voor de gebruiker. Deze is niet alleen maar de consument, maar moet ook invloed kunnen uitoefenen op zowel het aanbod, als de kwaliteit van dat aanbod. Geen een-tweetje meer, maar drie spelers aan de bal. Hiervoor zijn nog niet zoveel spelregels, maar de WRR heeft in 2004 een rapport uitgebracht dat heel aardig de kaders van dat speelveld aangeeft en als leidraad kan dienen voor de ontwikkeling van nieuwe spelregels. Het rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ van de WRR21 is weliswaar bedoeld voor de rijksoverheid, maar biedt ook voldoende aanknopingspunten voor gemeentelijk beleid ten aanzien van subsidieverhoudingen. In dit rapport pleit de WRR voor een systeem van ‘checks’ en ‘balances’ om de positie en de mogelijkheden van de professionals en hun organisaties te versterken en daar waar nodig in ere te herstellen. De WRR verwacht dat hiermee vernieuwingen en kwaliteitsverbeteringen in de maatschappelijke dienstverlening meer kans krijgen. Een dergelijk systeem moet overigens echter niet beschouwd worden als een vrijbrief. Wanneer de vernieuwingen en kwaliteitsverbeteringen niet gerealiseerd worden moet er volgens de WRR wel een correctie plaatsvinden.

 

De WWR heeft vijf principes geformuleerd die richtinggevend zijn bij het ontwerpen van een systeem van ‘checks’ en ‘balances’. Ik zal tot slot elk van de principes kort belichten.

 

Het eerste principe is: kennisallianties organiseren op het lokale niveau door te investeren in het overleg van dienstverleners, managers, lokale overheden en organisaties van belanghebbenden. In de praktijk betekent dit volgens mij vooral een verbreding van lokale netwerken met vertegenwoordigers van de belanghebbenden. Heel vaak zijn de lokale overheden hier al in vertegenwoordigd of hebben zij hierin zelfs een regisserende taak op zich nomen.

 

De WRR ziet in dit verband ook een belangrijke taak voor de brancheorganisaties. Zij moeten bijdragen aan het organiseren en uitdragen van kennis en het initiëren van het normatieve debat over wat goed onderwijs, goede zorg, goed wonen en goed welzijn is. Ze leveren daarmee een bijdrage aan de vermindering of het wegnemen van het geïnstitutionaliseerde wantrouwen dat de relatie tussen overheid en het veld nu te veel domineert.

 

Het tweede principe is: investeren in de variatie en in innovatieve praktijken door zinvolle innovatieve projecten voorrang te verlenen. Er moet daarvoor een systeem van inspanningsverplichtingen komen, dat dwingt tot inhoudelijke afspraken over de te realiseren kwaliteit en maatschappelijke opbrengsten. Initiatieven die ingaan op een maatschappelijke vraag waarbij verbindingen moeten worden gelegd tussen verschillende (financiële) beleidsregimes kunnen tijdelijk een experimenteerstatus krijgen. Deze status is dus tijdelijk en dient na succesvolle evaluatie te leiden tot een permanente aanpassing van wet- en regelgeving en financieringsstromen. Deze aanbeveling kan volgens mij in de lokale praktijk nog wel eens last krijgen van de nieuwe toets op de rechtmatigheid en doelmatigheid, die eerder remmend dan stimulerend werkt op innovatie. Opname van het instrument innovatiesubsidies in de algemene subsidieverordening kan dit wellicht ondervangen.

 

Het derde principe is: actieve en betrokken tegenspelers organiseren bij de uitvoerende organisaties en bij overheden en politiek. De cliënten en hun vertegenwoordigende organisaties vormen de eerste en belangrijkste ring van belanghebbenden. De WRR pleit ervoor de huidige wet- en regelgeving rond inspraak los te laten, omdat ze verworden is tot rituelen. Daarvoor in de plaats wil zij een verplichting voor de dialoog met en invloed door cliënten en andere belanghebbenden. Hierbij moet volop ruimte geboden worden voor op de lokale situatie toegesneden praktijken. Om de cliënten tot krachtige tegenspelers te maken is het nodig dat zij beschikken over informatie over de kwaliteit van dienstverlening. Ook moeten de sectoren zorgen dat er mechanismen komen voor laagdrempelige conflictbeslechting op individueel niveau. Veel directeuren hebben al de grootste moeite met de medezeggenschap van hun eigen personeel via de ondernemingsraden; nu wordt van hen verwacht dat ze ook nog eens hun cliënten sterker maken als tegenspeler. De mate van taakvolwassenheid van de maatschappelijke onderneming als geheel en haar leiding in het bijzonder is daarin volgens mij sterk bepalend voor de vraag of men er in slaagt deze actieve betrokkenheid van de tegenspelers ook daadwerkelijk te realiseren. Hier valt nog heel veel in te winnen.

 

Het vierde principe is: zorgen voor een gepaste openbare verantwoording door middel van een door de overheid in overleg met de aanbieders en cliënten(organisaties) op te stellen richtlijn voor de verslaglegging. Aanbieders in de maatschappelijke dienstverlening worden verplicht tot het geven van informatie over de diensten die zij leveren. Het moet zelfs een bekostigingsvoorwaarde worden. Naast de informatieplicht van maatschappelijke ondernemingen pleit de WRR ook voor een informatierecht van cliënten, om daarmee de wederkerigheid van de relatie te benadrukken. Daarnaast bepleit ze dat kwaliteitsverbeterende methodes zoals visitaties, intercollegiale consultaties, evaluatiesystemen en ‘peer reviews’ verder uitgebouwd worden en vanzelfsprekende onderdelen worden in het werk. Deze ontwikkeling zie ik bij heel veel maatschappelijke ondernemingen nog duidelijk in de kinderschoenen staan. Hierin ligt niet alleen een taak voor communicatieadviseurs, maar nog veel meer voor adviseurs op het gebied van organisatieontwikkeling en strategie, want de deuren moeten open en er moet actief met de omgeving gecommuniceerd worden.

 

Het vijfde principe, ten slotte, is: zorgen voor meer samenhang in het toezicht in de verschillende sectoren. De basis ligt bij het interne integrale toezicht. Dat betekent dat de Raad van Toezicht in alle sectoren wettelijk erkend en verankerd moet worden. De raad van toezicht kan alleen goed functioneren als zij onafhankelijk is, deskundig is, en periodiek openbare verantwoording aflegt. Het externe toezicht is aanvullend en betreft de kwaliteit en de doelmatige en rechtmatige besteding van publieke middelen. Via selectief toezicht worden boven- en ondermaats presterende organisaties opgespoord en worden de goede als voorbeeld gesteld voor de slechtere. Leren en ontwikkelen is daarbij essentiëler dan afrekenen. Lokaal is hier mijn inziens heel veel te winnen. Het betekent ook een houding waarin ieder vanuit eigen verantwoordelijkheid de ander aanspreekt, maar ook de ruimte laat voor de eigen ontwikkeling. De lokale overheid bestaat daarin uit drie partijen: raad, bestuur en ambtelijke organisatie. Alle drie die partijen moeten mee willen leren en mee willen ontwikkelen. De ambtelijke organisatie kan dat niet alleen, want dan wordt zij gemangeld tussen raad en bestuur enerzijds en de maatschappelijke organisatie anderzijds, waarbij de burger en de gebruiker op de tribune hun onvrede over het vertoonde spel zullen tonen. Er is mijn inziens dan ook maar één weg en die gaat via: Samen, samen, samen. Leren, leren, leren. Ontwikkelen, ontwikkelen, ontwikkelen.

Met dank aan mijn collega’s Marja Cevaal, Johan Vermeulen en Johan Kruithof.

• Henriëtte van Bussel e.a. , Sturen op resultaten en maatschappelijke effecten van welzijnsinstellingen. Openbaar bestuur 2001-9
• Alexander Babeliowsky. Kwaliteit van subsidieversterkking
• Doelmatigheid en doeltreffendheid van subsidies . , Stadsdeel Amsterdam-Centrum, maart 2004