Burgerinitiatief: opvattingen en ervaringen

 

Drs. Ingrid Horstik

 

De inzet van het burgerinitiatief Zwarte Madonna is om de sloopplannen van de gemeente Den Haag voor de Zwarte Madonna en de gebouwen van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie in te trekken en te vervangen door renovatie. De opstellers zijn van mening dat de plannen, die zijn gemaakt in een tijd dat de huizenmarkt op zijn hoogtepunt was, inmiddels zijn achterhaald. Heroverweging is noodzakelijk omdat de gebouwen nog niet zijn afgeschreven en de mensen prettig wonen in de Zwarte Madonna. Er zijn 2500 handtekeningen nodig, om het burgerinitiatief op de agenda van de gemeenteraad van Den Haag te kunnen zetten.

 

De gemeente Den Haag is één van de vele gemeenten in Nederland die via een verordening op het burgerinitiatief initiatieven van burgers willen stimuleren. De verordening geeft burgers het recht onder bepaalde voorwaarden punten op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen. In dit artikel ga ik in op ervaringen met en opvattingen over het burgerinitiatief.

 

Het begrip burgerinitiatief
Qua terminologie sluit het burgerinitiatief naadloos aan bij de door het kabinet Balkenende gepropageerde eigen verantwoordelijkheid.1 In de optiek van de regering is het hernemen van de eigen verantwoordelijkheid door burgers nodig omdat burgers te weinig gebruikmaken van hun probleemoplossende vermogens. Er wordt voor de oplossing van problemen te vaak en te snel naar de overheid gekeken. Dit zou niet zo moeten zijn, omdat burgers vaak beter in staat zijn dan de overheid om problemen op te lossen. In de visie van de regering is het daarom geen vrijblijvende zaak of burgers hun verantwoordelijkheid willen nemen; zij hebben de plicht daartoe.

 

Ondanks dit krachtige pleidooi wil het nog niet zo hard met het burgerinitiatief; de belangstelling onder burgers valt vooralsnog tegen. Uit een begin 2005 gehouden enquête onder 25 gemeenten en 2 provincies blijkt dat zij samen goed zijn voor 40

 

burgerinitiatieven.2
s deze tegenvallende animo kenmerkend voor het verantwoordelijkheidsgevoel van de burger of hebben de eigen verantwoordelijkheid van de burger en het burgerinitiatief niets met elkaar van doen? De eerste keer dat ik met het woord burgerinitiatief in aanraking kwam, was in 1982.

 

In die tijd studeerde ik andragologie en kreeg ik de opdracht om onderzoek te doen naar de Y-Y beweging die een eeuw eerder in de Amsterdamse wijk de Pijp had geopereerd. Het theoretische kader voor het onderzoek vormde een Duits boek met als titel Bürgerinitiativen in der Parteiendemokratie.3 Sinds de tachtiger jaren is het woord steeds meer ingeburgerd geraakt, en wie vandaag het woord burgerinitiatief intikt op Google kan enige uren doorbrengen met het bekijken van de informatie.

 

Verreweg de meeste links op Internet verwijzen naar gemeentelijke verordeningen op het burgerinitiatief. Hoewel precieze gegevens ontbreken, is de inschatting dat ongeveer de helft van alle gemeenten het burgerinitiatief heeft ingevoerd.4 Het merendeel van de provincies kent eveneens een dergelijke verordening. Opmerkelijk is dat de poging om ook op landelijk niveau het burgerinitiatief in te voeren, het niet heeft gehaald.5 Onder andere het CDA heeft hier tegengestemd. Het CDA trekt blijkbaar grenzen als het gaat om initiatieven van burgers. Het is dat de Europese grondwet in de ijskast is gezet, anders hadden we met de situatie gezeten dat binnen Europa alle overheden behalve de landelijke overheid, een verordening op het burgerinitiatief kennen.

 

De vele verwijzingen naar verordeningen laten ook zien dat het begrip burgerinitiatief gedeeltelijk is getransformeerd. Waar burgerinitiatief eerst vooral werd gereserveerd voor initiatieven van het maatschappelijke middenveld, krijgt het nu ook een politieke dimensie. In dit artikel richten we ons verder op het burgerinitiatief in het duale bestuur.

 

Kloof tussen burgers en politiek
Sinds 2002 is het lokale en provinciale bestuur in Nederland op een andere wijze georganiseerd dan voorheen door de invoering van het dualistische stelsel. De essentie van het nieuwe stelsel is dat taken en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college van B&W strikt zijn gescheiden. Voortaan zijn de colleges verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid terwijl de raad de kaders aangeeft en controleert of het college de uitvoering goed ter hand heeft genomen. In het duale stelsel ligt voor de gemeenteraad en de provinciale staten de nadruk op de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol. Het burgerinitiatief is bedoeld ter ondersteuning van vooral de volksvertegenwoordigende rol. Het achterliggende idee is dat de raad op deze manier signalen krijgt uit de samenleving en deze kan vertalen in concrete voorstellen waarover in de gemeenteraad wordt besloten. Het verkleinen van de kloof tussen burgers en politiek is dan ook een veelgehoord argument om het burgerinitiatief in te voeren.

 

Niet alle gemeenteraadsleden zijn geporteerd van het burgerinitiatief. Er zijn ook raadsleden die zelf een heel duidelijke opvatting hebben over de invulling van het lidmaatschap van de raad en menen dat zij zelf heel goed in staat zijn om te bepalen wat er besproken moet worden. Eén keer per vier jaar, met de verkiezingen, mogen kiezers hen op hun inzet en inbreng afrekenen. Als kiezers dan vinden dat ze het niet goed hebben gedaan, dan blijkt dat wel in de uitslagen.6

 

Deze opvatting over de invulling van het raadslidmaatschap verwijst naar de achterliggende democratieopvatting, namelijk die van de representatieve democratie. In een representatieve democratie is de beslissingsmacht gedelegeerd aan de gekozen vertegenwoordigers.

 

Representatieve democratie staat tegenover directe democratie waarbij burgers ook direct zelf kunnen beslissen over beleidsvoorstellen. Voorbeelden daarvan zijn het referendum, maar ook bepaalde vormen van interactieve beleidsvorming. Qua gedachtegoed hoort het burgerinitiatief eerder thuis in een directe democratie dan in een representatieve democratie. Weliswaar beslissen burgers niet over de uitkomst van het burgerinitiatief, maar zij krijgen wel het recht om punten op de agenda van de gemeenteraad of die van de provinciale staten te plaatsen. Deze uitbreiding van de zeggenschap van burgers kan tevens een verklaring zijn voor het feit dat slechts de helft van alle Nederlandse gemeenten een verordening op het burgerinitiatief heeft opgesteld. Theo van Swol, raadslid voor Gemeentebelangen in de gemeente Apeldoorn vertelt: ‘In Apeldoorn hebben we geen burgerinitiatief, het komt hier maar niet van de grond. D66 heeft in de politieke markt gepeild of er onder raadsleden belangstelling bestond voor invoering van het burgerinitiatief, maar raadsleden reageerden zeer terughoudend. Men wil de burger niet echt een andere positie geven en zeker geen zeggenschap over gelden. Men wil het primaat van de politiek niet op straat leggen. Men maakt zich ook zorgen over de ruimte voor de burger en het belang van de publieke zaak, waaronder de zorg voor kwetsbare groepen. Ook angst voor het onbekende speelt een rol.’

 

Bij de huidige werking van het representatieve stelsel zijn echter zeker ook kanttekeningen te plaatsen. In een representatieve democratie ligt sterk de nadruk op de wijze waarop preferenties van burgers worden vertaald in beleid. Het is de taak van de gekozen vertegenwoordigers om dit zo goed mogelijk vorm te geven. Vandaag de dag zijn er twijfels over de vraag of politieke partijen daar nog wel voldoende toe in staat zijn. Niet voor niets wordt er voortdurend gesproken over de kloof tussen burgers en politiek.

 

In de literatuur worden meerdere redenen genoemd waarom gekozen vertegenwoordigers minder in staat zijn dan in het verleden om preferenties van burgers in beleid te vertalen. Gewezen wordt daarbij onder andere op de toenemende inhoudelijke gelijkenis van politieke partijen onderling in Nederland, het functieverlies van politieke partijen door een afnemend aantal leden, de onbekendheid met verkiezingsprogramma’s, waardoor het lang niet zeker is dat mensen ook op partijen stemmen die hun preferenties het beste vertegenwoordigen, en het feit dat de vierjarige cyclus van de representatieve democratie geen rekening houdt met tussentijdse wijzigingen van preferenties. Een voorbeeld van dit laatste is de Zwarte Madonna.

 

De werking van de representatieve democratie kent dus tekortkomingen. Ook vanuit een meer substantiële visie op democratie waarin democratie een nastrevenswaardig doel op zich is, is het belangrijk dat burgers betrokken zijn bij overheidsbeleid en gestimuleerd worden tot activiteiten en mondigheid.

 

Zo bezien kan het burgerinitiatief vanuit verschillende invalshoeken zowel een goede aanvulling zijn op de werking van het huidige stelsel, als een instrument om de eigen verantwoordelijkheid vorm te geven. Dat maakt benieuwd naar de wijze waarop gemeenten en provincies omgaan met het stimuleren van initiatieven, en wat reacties van burgers daarop zijn.

 

De invulling van verordeningen
Een willekeurige lezing van een aantal verordeningen op het burgerinitiatief laat zien dat vrij massaal de modelverordening van de VNG is gevolgd.9 Burgerinitiatief is hier gedefinieerd als de mogelijkheid voor burgers om eigen voorstellen of onderwerpen op de agenda van de raad te plaatsen, mits aan procedurele en inhoudelijke vereisten is voldaan. Vervolgens vindt reguliere besluitvorming plaats. In de toelichting wordt het burgerinitiatief omschreven als een activiteit van één of meer burgers, gericht op de bevordering van het algemeen belang, met een meerwaarde voor de gemeenschap, die plaatsvindt in het publieke domein, waarbij de overheid op enig moment een rol speelt maar waarbij initiatiefnemers geestelijk eigenaar blijven van het initiatief.

 

Toch zien we ook interessante verschillen tussen gemeenten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de gehanteerde leeftijdsgrens om een voorstel of onderwerp te mogen indienen. In sommige gemeenten moet je ten minste 18 jaar zijn, terwijl andere gemeenten een leeftijdsgrens van 14 jaar hanteren.

 

Ook de omschrijving van de inhoud wisselt per gemeente. Soms is een idee voldoende, een andere keer wordt er een uitgewerkt voorstel verlangd

 

Het aantal handtekeningen dat nodig is om een voorstel op de agenda van de gemeenteraad te zetten, varieert eveneens sterk. Er zijn gemeenten waar 1 handtekening volstaat, terwijl in andere gemeenten 300 of zelfs 1100 of 2500 handtekeningen nodig zijn. In het algemeen neemt het aantal benodigde handtekeningen toe met het aantal inwoners. Ook zie je dat gemeenten een onderscheid maken in schaalniveaus. Gaat het onderwerp de hele stad aan dan zijn meer handtekeningen nodig dan wanneer het een buurt of straat betreft.

 

Gemeenten verschillen bovendien in de afbakening van de onderwerpen waarover burgers wel en geen initiatief kunnen indienen. Bestaand of recent beleid, personen en belastingen zijn doorgaans uitgesloten. En uiteraard blijft de raad beslissingsbevoegd.

 

Voorbeelden van initiatieven
Her en der zijn op internet voorbeelden te vinden van initiatieven die inmiddels door burgers zijn ingediend. Zo hebben burgers in Amsterdam - Zeeburg een voorstel gedaan voor het plaatsen van kunstzinnige buurttafels op verschillende plekken in het stadsdeel. De tafels zijn bedoeld om de ontmoeting tussen bewoners van verschillende culturen en verschillende leeftijden te stimuleren. Provinciale Staten van Gelderland heeft een verzoek gehad voor herstel en heropening van het monumentale strandbad in Winterswijk, terwijl Provinciale Staten van Zeeland een initiatief hebben ontvangen waarin burgers hun zorg uitspreken over de plannen met betrekking tot de aanleg van een aantal rijks- en provinciale wegen. Burgers in Coevorden zijn bezig met het verzamelen van handtekeningen tegen de komst van een vuilverbrandingsinstallatie. De gemeente Maastricht heeft een voorstel ontvangen gericht op het erkennen van de overlast van het verkeer in Maastricht - West. De initiatiefnemers stellen dat het verkeer veel sneller is toegenomen dan verwacht werd bij het opstellen van het raamplan in 1992. Voor nabijgelegen woonbuurten betekent dit veel overlast. Ook worden de normen voor luchtkwaliteit overschreden. De initiatiefnemers vragen de gemeente om infrastructurele maatregelen om Maastricht - West te ontlasten.

 

Het geplaatst krijgen van meer zitbankjes, plantenbakken, of een buurtfeest, zijn onderwerpen van initiatieven die in een aantal gemeenten zijn ingediend.

 

Uit een in maart 2004 door het Instituut voor Publiek en Politiek (IPP) gehouden inventarisatie blijkt dat de initiatieven vooral betrekking hebben op het terrein van de ruimtelijke ordening, leefbaarheid en jeugdbeleid.10 Ronald Vis: ‘Dat komt waarschijnlijk omdat initiatieven op die terreinen het meest gemakkelijk zijn te bedenken. Inmiddels is onze indruk dat de praktijk al meer divers is en dat ook meer substantiëlere onderwerpen als burgerinitiatief worden ingediend. Een mooi voorbeeld is Amersfoort waar burgers het initiatief hebben genomen om delen van de NS - gebouwen als industrieel erfgoed te beschouwen. Dit is gelukt, terwijl de NS aanvankelijk het plan had om alles te slopen. Om de haalbaarheid van het idee te onderzoeken heeft de raad budget vrij gemaakt en daarmee is het plan gaan rollen.’

 

Van Swol, raadslid voor Gemeentebelangen in Apeldoorn vindt dat de invulling soms te wensen overlaat: ‘Ik zie elders dat veel initiatieven betrekking hebben op uitvoeringskwesties: een bankje, het openhouden van een voorziening, een speeltoestel. Zaken die in het duale stelsel aan het college van B&W zijn voorbehouden. Naar mijn idee moet je dit soort zaken niet via de raad laten lopen, maar moet je ze met het college afhandelen. Als het gaat om een structureel probleem, lijkt me tussenkomst van de gemeenteraad wel aan de orde.’

 

Burgerinitiatief in Alkmaar
Alkmaar heeft sinds een jaar een verordening. In die tijd zijn er al drie initiatieven ingediend, vertelt Sander Koolen, raadsgriffier in deze gemeente. Dat is een goede score. De beweegredenen voor een initiatief zijn heel divers. Zo is er een initiatief geweest om een herdenkingsbos in te richten, voor ouders die een overleden kind hebben. Dit initiatief is unaniem door de raad overgenomen en momenteel wordt onderzoek gedaan naar mogelijke locaties voor het herdenkingsbos. De gemeente heeft al iets op het oog, en Koolen verwacht dan ook dat dit gerealiseerd gaat worden.

 

Een tweede initiatief betreft een voorstel een definitieve beslissing te nemen over een andere locatie voor een alternatief jongerencentrum. Volgens de initiatiefnemers moet het initiatief een eind maken aan zeven jaar politiek gebakkelei over de locatie. Het initiatief is dus nadrukkelijk bedoeld om de besluitvorming te versnellen. Koolen: ‘het onderwerp staat in het collegeprogramma maar de afgelopen drie jaar zijn er nog weinig stappen door het college gezet. Door het initiatief komt de politieke besluitvorming nu op gang. Afgesproken is dat het college in december met een aantal locaties komt waarbij ook gekeken is naar zaken als milieu, geluid en dergelijke.’

 

Het derde initiatief is nog kersvers en heeft betrekking op het handhaven van voorschriften voor zendmasten door de gemeente. Dit initiatief moet nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd.

 

Koolen: ‘Het burgerinitiatief kost de gemeente niet veel tijd omdat gekozen is voor een praktische aanpak. Wel is de procedure zo dat het initiatief altijd voorzien wordt van een advies van het college van B&W voordat het in de raad behandeld wordt. Dit is ook nodig om het handen en voeten te geven voor wat betreft omvang, kosten, et cetera.’

 

Wie zijn initiatiefnemers?
Onderzoek wijst uit dat burgers vooral actief worden als ze daartoe worden uitgenodigd: participatie is grotendeels gemobiliseerd gedrag. Met het introduceren van een verordening op het burgerinitiatief creëren gemeenten dus meer mogelijkheden voor burgers om te participeren en invloed uit te oefenen op de agenda. Maar werkt het ook zo? Als er meer mogelijkheden zijn, wordt er dan ook meer gebruik van gemaakt? En zijn het ook andere mensen die er gebruik van maken? Of is het een extra mogelijkheid voor de groep die ook anderszins al participeert?

 

Enkele uitzonderingen daargelaten, valt de belangstelling vooralsnog tegen. Uit de door het IPP gehouden inventarisatie blijkt dat de matige interesse vooral een kwestie is van gebrek aan kennis en informatie. Burgers zijn niet op de hoogte van het bestaan van de regeling of kunnen niet met de regeling uit de voeten. Ook raadsleden weten vaak niet wat het burgerinitiatief inhoudt of hoe ze moeten handelen als een burgerinitiatief wordt ingediend. Het gebrek aan informatie blijkt ook uit een snelle ronde langs een aantal gemeentelijke websites. Op grond hiervan kan worden geconstateerd dat er geen prominente plaats is ingeruimd voor het burgerinitiatief. Doorgaans moet de zoekmachine eraan te pas komen om een blik te kunnen werpen op een verordening.

 

De vraag is ook wie voor de promotie verantwoordelijk is? Een woordvoerder van de griffie in de gemeente Heerlen: ‘We hebben de regeling voor het burgerinitiatief sinds oktober 2003. Op dat moment hebben we er veel ruchtbaarheid aan gegeven: een persbericht, het is op tv geweest en er is een discussie aan gewijd. Het is niet zo dat we dat elke maand herhalen. Dat moeten ook de politieke fracties doen. Het burgerinitiatief is er gekomen op initiatief van één van de fracties. De politici moeten dit onder de aandacht brengen in hun contacten met burgers.’

 

Ronald Vis van het IPP: ‘Mijn stelling is dat raadsleden slechte ambassadeurs zijn van het burgerinitiatief. Ze zien het nog te vaak als een concurrentie voor hun eigen positie. Het gevolg daarvan is dat raadsleden liever initiatieven zelf overnemen in plaats van burgers op het spoor van het burgerinitiatief te zetten. Ze stellen het dan zelf in de raadsvergadering aan de orde, maar juist omdat een enkele partij dit doet, raakt het gepolitiseerd en dat betekent dat het punt meestal niet verder komt.

 

En hoe zit het met de initiatiefnemers? Vis: ‘Wij hebben geen onderzoek gedaan naar de initiatiefnemers, maar we hebben aan het onderzoek wel de indruk overgehouden dat een divers publiek deelneemt. Meestal zijn het geen mensen die direct politieke ervaring hebben, maar wel in de periferie met de politiek te maken hebben en hebben gehad. Ik denk dan aan mensen die werkzaam zijn of zijn geweest bij maatschappelijke organisaties of welzijnswerkinstellingen. Het burgerinitiatief brengt die mensen nu steeds dichter bij de politiek, mensen doen de nodige politieke ervaring op. Van belang is wel dat het burgerinitiatief van de mensen zelf blijft. Als de politiek het overneemt dan leren burgers daar verder niets van. Daarom leggen we ook zo de nadruk op het geestelijk eigendom. We hebben geleerd dat succes en falen van het burgerinitiatief zeer nauw samenhangt met de wijze waarop de raadsleden met het burgerinitiatief omgaan. Laten ze het initiatief aan mensen, of nemen ze het over? We zijn nu zelfs aan het inventariseren welke capaciteiten mensen nodig hebben om een burgerinitiatief ook te laten slagen.’

 

De diversiteit aan initiatiefnemers komt ook uit de voorbeelden van Alkmaar tevoorschijn. Koolen: ‘Eén initiatief is duidelijk aan te merken als particulier initiatief. Een persoonlijke gebeurtenis was aanleiding om tot actie over te gaan. Bij de andere initiatieven zijn wel “bekenden van de politiek” betrokken. In Amsterdam - Zeeburg is het eerste burgerinitiatief afkomstig van deelnemers aan een stadsdeelcursus politieke participatie.’

 

Is het burgerinitiatief effectief?
Instrumenten die worden gebruikt om de participatie van de burger in de politiek te vergroten, blijken niet altijd bijzonder geschikt. Daarvoor hoeven we alleen maar de traditionele inspraakbijeenkomsten in herinnering te roepen. Hoe staat het met de effectiviteit van het burgerinitiatief? Een eenduidig antwoord zit er vooralsnog niet in, daar waar de één erg overtuigd is van de effectiviteit, stelt de ander vraagtekens. In de ogen van Koolen, griffier in de gemeente Alkmaar, is het burgerinitiatief effectief: ’Kijk, met de behandeling van het initiatief voor een locatie voor het jongerencentrum, lukt het toch om tot twee keer toe vijftig jongeren op de publieke tribune te krijgen. Jongeren die er anders niet zouden hebben gezeten. Een tweede is dat het ‘en plein public’ toelichten van het voorstel in aanwezigheid van veel pers, op een bepaalde manier ook heel dwingend is. Van de publieke opinie gaat veel druk uit; de politiek is daar gevoelig voor. Ook burgers zien dat dit werkt, en ze zien dat het beter werkt dan een raadslid schrijven of een gesprek voeren met de fracties. Koolen heeft de indruk dat de raad tevreden is. Het lukt op deze manier om nieuwe groepen bij de politiek te betrekken.’ Ook Vis is overtuigd van de effectiviteit: ‘Als je er vanuit gaat dat de representatieve democratie moet worden aangevuld met vormen van directe democratie, en dat vind ik, dan is dit een heel effectieve methode. Het is ook een effectieve methode als je wilt leren hoe de politiek werkt. In de cursussen politieke participatie bouwen we nu steevast als opdracht in dat deelnemers een burgerinitiatief indienen. Als de cursisten zien hoe de politiek, ambtenarij en bestuurders daarop reageren, dan leren ze honderd keer meer dan wij aan informatie kunnen overdragen. De andere kant is dat de effectiviteit in de praktijk nog te vaak doorkruist wordt omdat raadsleden door burgers aangekaarte punten zelf op de agenda zetten.’

 

Jelle Hekman, raadsgriffier van de gemeente Emmen, is daarentegen aanzienlijk sceptischer. Hekman denkt dat er weinig behoefte is aan het burgerinitiatief: ‘De gemeente Emmen heeft sinds een half jaar een verordening. Tot op heden is er nog geen gebruik van gemaakt. Waarom niet? Twee redenen zijn van belang. Ten eerste de drempels.’ Hekman meent dat burgers het al gauw te complex vinden: ‘Alleen al het feit dat je zegt dat je verordening hebt voor burgerinitiatieven, dan hebben mensen zoiets van “laat maar.” We hebben een keer een situatie gehad waarin we geprobeerd hebben een burgerinitiatief te stimuleren. Dit nadat een verzoek om een kunstwerk te plaatsen was afgewezen. Maar de mensen hebben toch voor een andere, minder complexe weg gekozen. Een tweede reden is dat uit andere gemeenten blijkt dat veel initiatieven zich richten op beheer en onderhoud. In Emmen hebben we daarvoor de 4-tons-pot. Daar kunnen voorstellen voor gedaan worden die in overleg met ambtenaren worden verder gebracht. Als we dit onder de noemer van burgerinitiatieven scharen, zouden we op dit moment al zo’n 80 initiatieven hebben.’

 

Ook andere gemeenten noemen overlappingen met bestaande participatiemogelijkheden als oorzaak van een verminderde effectiviteit. Zo stelt men in Amersfoort dat een reden voor het relatief beperkte gebruik van het recht van burgerinitiatief wel eens het veelgebruikte spreekrecht voor burgers in commissievergadering zou kunnen zijn. Burgers hebben in Amersfoort al in een vroeg stadium de mogelijkheid om vragen te stellen over het gemeentelijk beleid en/of de uitvoering ervan.

 

Het Algemeen Dagblad (AD) laat zich eveneens negatief uit over het burgerinitiatief. De krant spreekt zelfs van een fiasco. Behalve op het gebrek aan initiatieven, wijst het AD op het feit dat gemeenteraden achter het burgerinitiatief staan, maar geen geld hebben om het uit te voeren. Vis vindt dit een overtrokken reactie: ‘De gemeenteraad gaat over zijn eigen begroting en het is helemaal niet zo ingewikkeld om via een wijziging van de begroting geld vrij te maken voor een bepaald initiatief,’ aldus Vis.

 

Burgerinitiatief provincie Gelderland
De provincie Gelderland kent sinds najaar 2003 een verordening voor het burgerinitiatief. Voor een initiatief zijn 1500 handtekeningen van kiesgerechtigden nodig. De provinciale overheid is verantwoordelijk voor een groot aantal producten. Zij ziet zich geplaatst tegenover een mondige burger die van de overheid kwaliteit van haar dienstverlening verwacht. Voor de provincie is dit een belangrijke reden geweest om het burgerinitiatief in te voeren. De Provinciale Staten vinden het belangrijk een goede relatie met burgers op te bouwen en meent dat zij daarvoor permanent met burgers in gesprek dient te zijn.

 

Tot op heden hebben Provinciale Staten één burgerinitiatief mogen ontvangen: een voorstel om het monumentale strandbad in Winterswijk te behouden. Initiatiefnemer mevrouw Oxener van de Stichting Behoud Strandbad is door D’66 gewezen op de mogelijkheid een burgerinitiatief in te dienen.

 

Het initiatief heeft indertijd veel publiciteit gekregen. De behandeling van het voorstel in de Staten verliep echter niet geheel vlekkeloos, zo valt op te maken uit het provinciale burgerjaarverslag. Hierin lezen we dat er geleerd is van het burgerinitiatief en dat verwachtingen over en weer duidelijker moeten worden afgebakend. De grenzen van het instrument moeten, aldus het jaarverslag, beter in beeld worden gebracht.
Voor de initiatiefnemers pakt de behandeling van het voorstel in de Staten ook niet uit zoals gewenst. De gevraagde bijdrage om het bad in zijn oude luister te herstellen, komt er niet. Wel wordt door de Staten toegezegd een aanvraag voor Europese subsidie welwillend te willen bekijken. Onlangs is echter bekend geworden dat de provincie negatief heeft geadviseerd over de aanvraag van de stichting behoud strandbad voor een Europese bijdrage voor het herstel van het strandbad. Volgens Radio Slingerland is dit de zoveelste poging een breed gedragen burgerinitiatief om zeep te helpen.

 

Drempels voor burgers
Het spreekt vanzelf dat de effectiviteit van het burgerinitiatief ook nauw samenhangt met de mate waarin er gebruik van wordt gemaakt. Behalve de eerder genoemde redenen, zou ook het aantal handtekeningen een belemmering kunnen zijn om een initiatief in te dienen. Het lijkt er althans op dat gemeenten ook zelf vinden dat dit een mogelijke drempel kan zijn. Zo stelt de gemeente Delft in haar burgerjaarverslag 2004 dat zij zich realiseert dat het voor burgers moeilijk kan zijn om het benodigde aantal handtekeningen van 300 bij elkaar te krijgen.19 De gemeente biedt daarom initiatiefnemers de mogelijkheid om, zodra zij 100 handtekeningen hebben, het initiatiefvoorstel te publiceren in de stadskrant. De gemeente Rotterdam is inmiddels, vanwege het ontbreken van burgerinitiatieven, overgegaan tot een verlaging van het aantal handtekeningen. Het aantal handtekeningen kan in Amersfoort geen belemmering zijn. Hier kan één burger al een initiatief indienen. De kwaliteit van het voorstel wordt belangrijker gevonden dan de representativiteit ervan. En ook verder gelden er minimale regels. Belangrijkste regel is dat het initiatief moet gaan over een nieuw onderwerp. Dit kan een globaal idee zijn of een uitgewerkt voorstel. In de gemeente Zoetermeer zijn 25 handtekeningen voldoende. Hier krijgen initiatiefnemers bovendien van de gemeente de beschikking over een werkomgeving die zij als website kunnen gebruiken. Op de site kunnen de initiatiefnemers hun plan presenteren, een forum of discussiepagina beginnen. Deze werkomgeving kan gedurende drie maanden gebruikt worden. Ellen Bos, communicatiemedewerker bij de griffie: ‘Ik heb niet het idee dat het digitale burgerinitiatief burgers extra stimuleert om initiatieven in te dienen. We hebben deze voorziening sinds begin 2004 en tot op heden is er nog maar één keer gebruik van gemaakt. Handmatig ontvangen we wel meerdere initiatieven. Zo zijn er initiatieven geweest voor het aanleggen van een natuurspeeltuin, het oprichten van een legale graffity muur en een speeltuin. Veel zaken op het gebied van leefbaarheid. Mensen vinden het waarschijnlijk toch makkelijker om langs de deur 25 handtekeningen op te halen dan via het internet.’ De raad heeft tot op heden één initiatief afgewezen omdat het overduidelijk een uitvoeringskwestie betrof. Waar precies het onderscheid ligt tussen beleid of uitvoering is nooit helemaal met een schaartje te knippen, aldus Bart de Leede, raadsgriffier in de gemeente Zoetermeer. De neiging is ook om initiatieven ontvankelijk te verklaren omdat de gemeenteraad dit wil stimuleren. De aanleg van een speeltuin, iets wat op zichzelf binnen het beleid zou kunnen passen is eveneens door de gemeenteraad behandeld, omdat anders het college had kunnen verwijzen naar het feit dat deze speeltuin niet in de planning stond opgenomen. De raad wilde dit initiatief wel honoreren juist omdat de initiatiefnemers ook uitgingen van zelfwerkzaamheid.

 

Burgerinitiatief Den Haag
De inzet van het burgerinitiatief Zwarte Madonna is om de sloopplannen van de gemeente Den Haag voor de Zwarte Madonna en de gebouwen van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie in te trekken en te vervangen door renovatie. De opstellers zijn van mening dat de plannen, die zijn gemaakt in een tijd dat de huizenmarkt op zijn hoogtepunt was, inmiddels zijn achterhaald. Heroverweging is noodzakelijk omdat de gebouwen nog niet zijn afgeschreven en de mensen prettig wonen in de Zwarte Madonna. Er zijn 2500 handtekeningen nodig om het burgerinitiatief op de agenda van de gemeenteraad van Den Haag te kunnen zetten. Uiteindelijk halen de initiatiefnemers 2825 handtekeningen op en dienen ze het voorstel in.

 

Op 20 januari 2005 wordt duidelijk dat D66 en de coalitiepartijen PvdA, CDA en VVD weigeren om het burgerinitiatief in behandeling te nemen. Gewezen werd daarbij op twee bepalingen in de verordening, namelijk: 1) Er mogen geen initiatieven worden ingediend over onderwerpen waarover de raad minder dan 2 jaar voor indiening een besluit heeft genomen; 2) Er mogen geen initiatieven worden ingediend waartegen een bezwaar en beroepsprocedure heeft opengestaan. Onder verwijzing naar de vaststelling van het bestemmingsplan Wijnhavenkwartier vond een meerderheid van de gemeenteraad dat deze bepalingen van toepassing waren. De initiatiefnemers leggen zich hier niet bij neer en willen desnoods bij de rechter afdwingen dat hun initiatief wordt behandeld.

 

Initiatiefnemer Oscar Dijkhoff: ‘De vraag of het nu wel of geen nieuw onderwerp is, is het punt van verschil. We zijn van mening dat het een nieuw onderwerp is, terwijl een meerderheid in de raad dat niet vindt. We raken nu in een juridische strijd verwikkeld over wat de juiste interpretatie is van “een nieuw onderwerp”, terwijl politieke motieven ten grondslag liggen aan het gemeenteraadsbesluit. Indertijd heeft de gemeenteraad met een krappe meerderheid besloten om de gebouwen te slopen en te vervangen door nieuwbouw, en daar willen ze nu niet op terugkomen.’

 

De initiatiefnemers hebben als eerste beroep aangetekend bij de gemeenteraad tegen de weigering het initiatief in behandeling te nemen. Onlangs heeft de gemeenteraad dit beroep afgewezen. Dijkhoff: ‘De volgende stap is dat we naar de bestuursrechter gaan. We denken dat we zeker een sterke zaak hebben. Behalve dat er nieuwe feiten zijn, is ook het bestemmingsplan Wijnhavenkwartier door de Raad van Staten vernietigd. Er zijn ook andere vergelijkbare burgerinitiatieven die wel ontvankelijk zijn verklaard. Bijvoorbeeld het initiatief voor een jeugdhonk in Leidseveen / Iepenburg terwijl de gemeenteraad net daarvoor een hele beleidsnota over dit onderwerp had aangenomen. Of het initiatief om tot de oprichting van een Haags popmuseum te komen. Ook dit werd ontvankelijk verklaard terwijl er net besloten was over de cultuursubsidies. Bovendien is een uitspraak van de rechter wel prettig; het is natuurlijk ook iets waar nog geen jurisprudentie over is. Als het zo is dat de ontvankelijkheid van burgerinitiatieven varieert naarmate initiatieven de gemeenteraad meer of minder welgevallig zijn, dan is het burgerinitiatief in onze ogen een wassen neus.’

 

Eigen verantwoordelijkheid en het burgerinitiatief
En hoe zit het nu met die eigen verantwoordelijkheid van burgers? Doet het burgerinitiatief hier een beroep op? Past het in een traditie van het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid van burgers? Stimuleert het de eigen verantwoordelijkheid?

 

Het antwoord is: nee, in principe niet. Het burgerinitiatief is toch primair een instrument om de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad te versterken. En, zoals we hebben gezien, het is nu juist vaak dit instrumentele denken dat bij raadsleden de boventoon voert. Initiatieven zijn dan alleen belangrijk in zoverre zij bijdragen aan een betere articulatie van wensen en voorkeuren. Het gevaar bestaat dat daardoor de nadruk komt te liggen op het feitelijke besluitvormingsproces en niet op de waarde