Onderzoek in het krachtenveld
Op verzoek van een middelgrote en kleine gemeente uit dezelfde regio onderzochten wij de samenwerking tussen deze gemeenten, de gecertificeerde instelling en Veilig Thuis. De gemeenten wilden weten hoe de samenwerking verliep en hoe ze meer grip konden krijgen en regie konden voeren op de jeugdhulpactiviteiten die onder de noemer drang werden uitgevoerd. Naast een grondige analyse wilden de gemeenten ook een advies hoe ze de activiteiten rondom deze taken in de nabije toekomst het beste konden vormgeven en wat daarvoor nodig is. Het onderzoek leverde een aantal interessante bevindingen op die wij in algemene zin graag delen.
Nieuwe vraagstukken en oplossingen
Als de veiligheid van jeugdigen in het geding is, levert samenwerking per definitie vraagstukken op t.a.v. regievoering, verantwoordelijkheden en toetsing van de beoogde resultaten. Ook raakt het nadrukkelijk aan de rechtsbescherming van ouders/opvoeders en jeugdigen. Door de transitie en de invoering van de Jeugdwet zijn voorheen niet vanzelfsprekende partijen als gemeenten en Jeugdbescherming bij elkaar gebracht; de zich sterk ontwikkelende jeugdbescherming als onderdeel van de jeugdzorg en de gemeente als regieverantwoordelijke voor het jeugddomein. De toegang en toeleiding naar jeugdhulp verloopt via lokale toegang(en) die overal in het land anders zijn georganiseerd.
Veiligheid van jeugdigen is de moeilijkste opgave binnen het sociaal domein
Daar waar sprake is van onveilige situaties voor jeugdigen, is de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling van toepassing. Met ingang van 1 januari 2019 is deze aangescherpt door in stap 5 de diverse beroepsgroepen, die vallen onder de reikwijdte van de meldcode, te verplichten hun eigen specifieke afwegingskader op te stellen. Daarnaast heeft Veilig Thuis een zogenoemde radarfunctie, waardoor de samenhang tussen melden en het zelf bieden of organiseren van hulp moet verbeteren.
Aan de bovengenoemde veranderingen is een lange (politieke) discussie voorafgegaan met als voorlopig sluitstuk een verdergaande protocollering van handelwijzen vanuit de meldcode. Een meldcode benoemd als ondersteunend, maar die feitelijk een verdere aanscherping is van taken en verantwoordelijkheden van organisaties en professionals. Dit laatste om de politiek gewenste verplichte meldplicht te voorkomen.
Men veronderstelt dat de veiligheid van jeugdigen door deze aanscherping nog meer vergroot is, ervan uitgaand dat alles wat in beeld komt bij Veilig Thuis dit garandeert, zelfs op de langere termijn. Alle onderzoeken hebben echter tot nu toe laten zien dat dit nog niet het geval is. Daarmee is het vergroten en borgen van de veiligheid van jeugdigen de moeilijkste opgave binnen het sociaal domein. Onveiligheid welke tot het overlijden van een kind leidt is per definitie een hoofdpijndossier voor iedere (toekomstige) wethouder.
Meer zicht op het krachtenveld is van belang
Bij het overlijden van een kind ten gevolge van huiselijk geweld vindt vrijwel altijd nader onderzoek plaats door de Inspecties. Uit deze onderzoeken blijkt vaak dat er geen sprake was van een integrale aanpak, de betrokkenen langs elkaar heen werkten en het zicht op het kind en het gezin daardoor diffuus was. De herinrichting van het sociaal domein zou langs de lijnen van de uitkomsten en aanbevelingen vanuit de Inspectieonderzoeken moeten lopen. Zij vormen een belangrijke graadmeter om risico’s te verkleinen.
Om die reden is het relevant om meer zicht te krijgen op die lokale of regionale samenwerking en het krachtenveld tussen de belangrijkste partijen: gemeente, gecertificeerde instelling (voor jeugdbescherming en jeugdreclassering) en Veilig Thuis.
Relevante vragen zijn: wat speelt hier, hoe zijn taken en verantwoordelijkheden verdeeld, welke dilemma’s komt men tegen, en op welke wijze worden oplossingen gevonden? Hier moeten duidelijke antwoorden op volgen en last but not least: is zichtbaar en merkbaar dat de veiligheid van jeugdigen is vergroot?
Belangrijkste uitkomsten van het onderzoek
1. Onvoldoende zicht op elkaars werkwijzen
De gemeenten voeren regie vanuit de verantwoordelijkheid die hen door de Jeugdwet is opgelegd. Ze hebben echter onvoldoende zicht op het verloop van –met name- de werkprocessen onderzoek (Veilig Thuis) en begeleiding zonder maatregel (van de gecertificeerde instelling). Dit wordt deels veroorzaakt omdat de instellingen expliciet toestemming van ouders/opvoeders/jeugdigen moeten hebben t.a.v. het (mee)delen van informatie, maar ook omdat de besluitvorming voor het merendeel binnen de eigen –geprotocolleerde- organisatie plaatsvindt. Dit besluitvormingsproces verschilt wezenlijk met die van de gemeentelijke toegang(en). Bij risicovolle situaties is de eerste cruciale stap om zicht te hebben elkaars werkwijzen.
2. Gezamenlijk langs elkaar heen werken
Omdat er geen gemeenschappelijk zicht is op de werkwijzen, zijn deze onvoldoende op elkaar afgestemd en in oorsprong ook niet met elkaar ontwikkeld. Zowel de gecertificeerde instelling en Veilig Thuis als de gemeente heeft een eigen werkproces ontwikkeld en de samenhang werkende weg gezocht i.p.v. aan de tekentafel. Daardoor ontbreekt een integrale werkwijze die in samenhang wordt uitgevoerd. Er is eerder sprake van “schurende werkprocessen”.
3. Verschillende verwachtingen resulteren in een controlerende praktijk
De praktische uitwerking in de lokale praktijk van een gedeelde visie (gemeenten en instellingen) over de vernieuwde Jeugdbescherming is niet consistent en heeft niet geleid tot een duurzame -toekomstgerichte- samenwerking. Met andere woorden: de gemeenten hebben (een deel van) de zorg voor het werken aan veiligheid in gezinnen uitbesteed aan de instelling(en) maar merken in de praktijk dat hun werkwijze vragen oproept en (verkeerde) verwachtingen.
4. Onvoldoende regie t.a.v. risicovolle gezinnen
Er zijn te veel schakelmomenten waarbij (casus-) regiewisselingen plaatsvinden en onvoldoende heldere afspraken bestaan over de concrete uitvoering van de regie en verantwoordelijkheden t.a.v. risicovolle situaties. Op papier zijn de verantwoordelijkheden helder, maar in de praktijk is er niet één professional die –van meet af aan- het overzicht heeft en houdt, regieafspraken maakt en indien nodig op iedere plek en naar alle niveaus kan opschalen.
5. Te weinig regie vanuit de gemeenten op de inrichting van de lokale infrastructuur en de noodzakelijke randvoorwaarden in het domein jeugd en veiligheid
De gemeente is niet alleen verantwoordelijk voor de regie t.a.v. de eigen uitvoering en overige organisaties, maar ook voor het samenspel daartussen en de daarvoor noodzakelijke randvoorwaarden. Bijvoorbeeld toename van de instroom bij Veilig Thuis kan zijn oorzaak hebben in de wijze waarop de lokale infrastructuur is ingericht. Maar het gaat ook over gegevensuitwisseling, dossiervorming en de wijze(n) van overleg.
Conclusies en aanbevelingen
In ons onderzoek kwamen wij onder andere tot de volgende conclusies en aanbevelingen:
Het fundament van de gecertificeerde instelling en/of Veilig Thuis gaat primair over veiligheid, in dit geval over jeugdigen. Het fundament van de gemeente is breder. Daarom moet de gemeente aangeven welke visie zij heeft over het regelen van de veiligheid van jeugdigen; onder eigen uitvoeringsregie of uitbesteden? Bij uitbesteden geeft de gemeente de uitvoeringsregie uit handen en daarmee ook de grip. Maar zelf uitvoeren betekent ook dat je dit als gemeente moet kunnen.
Om erachter te komen of dat zo is kan de gecertificeerde instelling professionals detacheren met dezelfde taakstelling als die zij nu hebben of uitbreiden met gezinsregietaken. Dit moeten o.i. gezamenlijke keuzes (met de gecertificeerde instelling) zijn. Maar uiteindelijk beslist natuurlijk de gemeente.
Dat is wat wij bedoelen met de regietaak van de gemeente; wij vinden dat de gemeente moet weten hoe het komt dat bijvoorbeeld de instroom bij Veilig Thuis toeneemt en dit moet monitoren en organiseren. De inrichting van het voorveld is op dat punt van belang. Welke afspraken zijn er met scholen, de kinderopvang, huisartsen, de jeugdgezondheidszorg, het welzijnswerk, etc.? Zij vallen alle onder de reikwijdte van de wet meldcode, maar hoe ziet de samenhang en de aanpak en regie t.a.v. risicovolle gezinnen eruit? Het is een verantwoordelijkheid die de gemeente vanuit de Jeugdwet is toebedeeld.
De wijze waarop de lokale infrastructuur functioneert en toegang en toeleiding is ingericht is, is bepalend voor de totale uitvoering en de wijze waarop de gemeente de veiligheid van haar jeugdigen waarborgt. Dat is per definitie meer dan alleen het versterken van de meldcode. En wie wil blijven balanceren op een slap koord?
Rudy Bonnet is senior adviseur, trainer en onderzoeker bij Stade Advies, gespecialiseerd in Jeugd en veiligheid en inhoudelijk beheerder van de website handelingsprotocol.nl. Daarnaast is hij ook auteur van De Kleine gids kindermishandeling, achtergronden, kenmerken en handelen.
Rudy Bonnet
Senior Adviseur Stade Advies
Email: r.bonnet@stade.nl
Tel: 06 51 74 97 12